Gisteravond bespraken wij in de Raad een voorstel van het college om een integraal huisvestingsplan voor onderwijs in Haarlemmermeer vast te stellen.
Het gaat hier om een mega-investering van wel €133 miljoen euro! En een beslissing die wordt genomen tot 2024. 
Een serieuze verantwoordelijkheid dus voor de gemeenteraad. Niet alleen omdat het hier heel veel geld betreft maar ook omdat zij hiermee ook beslissingen neemt voor de volgende gemeenteraad die in 2019 aantreedt en zelfs voor de gemeenteraad daarna.

Wat ben ik dan blij met mijn hulptroepen. Want die hebben uiteraard gisteravond live meegekeken tijdens het raadsdebat. En vanmorgen vond ik al een notitie in mijn inbox en de bijbehorende vragen die nog opheldering door het college behoeven.

Ik ben supertrots op zo’n ondersteuning. En wat is dat nodig, met deze belangrijke onderwerpen. Het is mijn overtuiging dat we met zo’n sterke achterban de juiste keuzes kunnen maken en goed onderbouwd voor of tegen voorstellen kunnen stemmen.

Hartelijke dank voor alle steun, mannen!

Zie ook:
Huisvesting van scholen
Vragen na debatsessie Integraal Huisvestingsplan Onderwijsvesting

_____________

Notitie voor Politiek STERK over het Raadsvoorstel Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting

Inleiding

Het voorliggende stuk bevat ogenschijnlijk veel informatie over het voornemen van het College, in samenwerking met de schoolbesturen, te komen tot een nieuwe systematiek van onderwijshuisvestingsfinanciering.

Echter, in een aanzienlijk deel van het bijgevoegde Integraal Onderwijshuisvestingsplan (IHP) wordt aandacht besteed aan kwaliteitsfactoren in relatie tot onderwijs in onze gemeente. Aspecten die wij volledig kunnen onderschrijven, echter hierover gaat feitelijk dit raadsvoorstel niet. De kwaliteit van geboden onderwijs, verbijzonderingen als neergelegd in de motie van GroenLinks, zijn in deze niet aan de orde.

Voorliggend stuk gaat over de bekostiging van onderwijshuisvesting, de voorgenomen vaststellingsovereenkomsten hiertoe met de schoolbesturen en, in het verlengde hiervan, de financiële consequenties voor de gemeente Haarlemmermeer alsmede de wijze waarop college en raad sturing kan behouden in het dossier onderwijshuisvesting in relatie tot de wettelijke zorgplicht van de gemeente.

Het thema onderwijskwaliteit is belegd bij het Rijk, specifiek de Inspectie van Onderwijs, welke tevens criteria hanteert voor vereiste financiële deskundigheid van schoolbesturen, onder andere neergelegd in de Leidraad Financiële Sturing, Richtlijn Jaarverslag Onderwijs en Branchcode Goed Bestuur. Dit naast de inhoudelijke invulling en prestatienormen die de overheid hanteert inzake (kwalitatief) inhoudelijk goed onderwijs, ordentelijke toetsing van resultaten, leerlingdossier, etc.

Eenvoudig gezegd, het gaat nu over geld en stenen.

Bekostiging vanuit het rijk:
Citaat uit overheidspublicatie / PO Raad

Onderdeel van de Rijksbegroting van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is de publicatie van de Periodieke Onderhoudsrapportage (POR) van de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Het POR is onderverdeeld in de clusters van de Algemene uitkering en geeft per cluster inzicht in de gemeentelijke uitgaven in relatie met de ontvangsten. Deze gemeentelijke uitgaven worden herleid uit de gemeentebegroting resp. de –rekening.

Voorts:

Gemeentefonds uitkering onderwijshuisvesting:
Deze rekentool (versie juni 2017) geeft schoolbesturen inzage in de hoogte van de uitkering die gemeenten uit het Gemeentefonds ontvangen ten behoeve van onderwijshuisvesting. De bedragen voor 2018 zijn geïndexeerd op basis van de meicirculaire 2017.

Met ander woorden. De gemeente ontvangt op basis van de rekenregels vanuit de landelijke overheid geld voor onderwijshuisvesting uit het Gemeentefonds. Hieruit dient de verplichting, spreek zorgplicht, te worden gedaan voor onderwijshuisvesting in haar gemeente.
https://vng.nl/onderwerpenindex/onderwijs/onderwijshuisvesting/nieuws/indexering-normbedragen-onderwijshuisvesting-2018

Het is een misvatting dat de gemeente in relatie tot dit IHP extra gelden ontvangt van het rijk. Hooguit in het kader van mogelijke subsidieregelingen inzake duurzaam of energieneutraal bouwen, echter dat hebben wij niet separaat onderzocht. Dit werd als wij ons niet vergissen ook door de portefeuillehouder toegelicht tijdens het sessiedebat.

Stand van zaken / literatuur:
In meerdere publicaties, waaronder een zeer uitgebreide achtergrondstudie van het Planbureau voor de Leefomgeving met de titel Maatschappelijk Vastgoed in Verandering wordt niet voor niets gesproken over, ik citeer: ‘Vervolgens wordt een alternatief institutioneel arrangement beschreven, zoals die in enkele gemeenten al wordt toegepast, namelijk de zogenaamde ‘doordecentralisatie’ (VNG 2015). Deze institutionele ‘experimenten‘ hebben gevolgen voor de vastgoedstrategieën van betrokken partijen’.

De portefeuillehouder sprak in zijn toelichting over ‘perverse prikkels’ in het oude systeem. Ook hierover geeft de achtergrondstudie relevante inzichten.

Split incentive en korte cycli leiden samen tot wat door respondenten wel wordt omschreven als een ‘claimcultuur’ (vanuit gemeentelijk perspectief) of een ‘jaarlijkse tombola’ (vanuit het perspectief van het schoolbestuur). Elk schoolbestuur probeert afzonderlijk elk jaar weer bij de gemeente het beste resultaat qua investeringen te behalen. De gemeente heeft niet toereikend budget heeft om alle claims te honoreren. En er is weinig afstemming over het grotere geheel tussen schoolbesturen onderling over hun claims, wat hun positie in de onderhandelingen met de gemeente niet versterkt.  Veel gemeenten werken daarom met een meerjarenplanning voor de schoolgebouwen (MJP), vaak opgesteld in overleg met de schoolbesturen. Hierdoor worden investeringen in een langjarig, strategisch perspectief gezet. Het is echter de vraag of dit voldoende remedie is tegen het najagen van kortetermijnbelangen. Aan het MJP kunnen immers geen afdwingbare rechten worden ontleend, en een volgend college van B&W wil het MJP kunnen aanpassen als het andere opvattingen heeft over schoolhuisvesting (Rekenkamer 2016). Omdat op die manier schoolbesturen in onzekerheid blijven, betekent een MJP niet per se een fundamentele breuk met de ‘claimcultuur’. 

In veel gemeenten kiest men bewust niet voor doordecentralisatie zoals hierboven beschreven. Redenen die daarvoor in de interviews worden gegeven (zie ook Rekenkamer Rotterdam 2013, PO-raad 2015) zijn onder andere dat men betwijfelt of vooral bij kleine schoolinstellingen voldoende capaciteit is voor een extra taak van strategische vastgoedbeheer.

Er is momenteel discussie of er een hervorming van het bekostigingssysteem moet komen, die alle verantwoordelijkheden in één hand brengt. Het huidige systeem van gedeelde bekostiging wordt door veel betrokken partijen ervaren als een obstakel voor slagvaardigheid (VNG 2015, Broekhuizen e.a. 2015). Doordecentralisatie is een van de oplossingen, maar sommigen gaan een stap verder en werpen het idee op van een op den duur volledig vraagvolgende bekostiging doordat het budget voor nieuwbouw, uitbreiding en renovatie geïntegreerd zou worden in het lump-sumbedrag (Den Besten 2016). De vraag is, wat de gevolgen van dergelijke stelselwijzigingen zouden zijn voor de manier waarop voorzieningen door de (gemeentelijke) overheid ruimtelijk gestuurd zou kunnen worden, teneinde naast het publieke belang van doelmatigheid ook de publieke belangen van toegankelijkheid en positieve externe effecten te waarborgen. Dit waarborgen blijft noodzakelijk, individuele schoolbesturen kunnen deze taak moeilijk overnemen van de gemeente (Algemene Rekenkamer 2016).

De stelling dat ‘perverse prikkels’ worden uitgebannen wanneer handen en voeten wordt gegeven aan een systematiek van ‘doordecentraliseren’ is ten dele waar.

Gezamenlijke en tegenstrijdige belangen:
Schoolbesturen hebben onverkort belang bij het realiseren van ‘state of the art’ schoolgebouwen. Het versterkt namelijk hun marktpositie en uitstraling, met andere woorden, heeft invloed op schoolkeuze dus leerlingenaantallen. Overambities in een systeem van ‘doordecentraliseren’ kunnen leiden tot onverantwoorde beleidskeuzen. Ook hiervan kennen we voorbeelden als de beide nieuwbouwlocaties van het ROC te Leiden.

Kaders vanuit de gemeenteraad:

Belangrijker in dit verband is de invloed welke de gemeente in algemene zin en college en raad in het bijzonder houden op de beleidskeuzen die schoolbesturen maken. Dan is een vurig pleidooi voor een ‘zaligmakend principe’ van Total Cost of Ownership, kort door de bocht.

Namelijk Total Cost of Ownership (TCO) – de benaderingswijze waarbij, naast de stichtingskosten, ook gekeken wordt naar de financiële gevolgen van andere gemaakte keuzes in de ontwerpfase van gebouwen. TCO brengt de totale kosten op korte en langere termijn in beeld om een beoogde prestatie te kunnen realiseren – is op zich geen garantie tot effectievere en efficiëntere inzet van  grote investeringssommen voor onderwijshuisvesting. Investeringssommen voor huisvesting welke komen uit de middelen van de gemeente terwijl de exploitatiekosten rechtsreeks door het rijk worden vergoed volgens een strikte rekensystematiek.

Bijkomende maatschappelijke overwegingen

Locatie, opzet en gebruik van onderwijshuisvesting:
Zoals de garantie voor de afzonderlijke kernen dat zij kunnen beschikken over bereikbare scholen voor primair, speciaal en, waar aan de orde, middelbaar onderwijs.

Multifunctionaliteit en mogelijke herbestemming:
Onderwerpen waar a priori schoolbesturen geen expliciet belang bij hebben. Alternatieve aanwendbaarheid (b.v. voor buurt of zorgtaken) is geen kernactiviteit voor schoolbesturen terwijl dit voor de gemeente wel eens geheel andersom kan liggen.

Toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid:
Niet alleen in technische maar ook functionele zin. Ingewikkelde expertisegebieden die je onmogelijk kunt beleggen bij schoolbesturen. Zij hebben rond deze thema’s noch de kennis noch de personele capaciteit om zich hierin te verdiepen. Evenals trajecten als projectontwikkeling, uitvraag, bouwmanagement en alle financiële aspecten hieraan verbonden. Dus moeten terugvallen op externen voor deze disciplines.
Het onderwerp uitvraag relateert tevens onmiddellijk aan het inkoopbeleid dat onze gemeente voorstaat.

Duurzaamheid:
Een belangrijk thema in onze polder.
In het initiatief GreenDeal Scholen valt te lezen hoe een en ander kan worden aangepakt. Het lijkt ons evident dat nieuwbouw moet plaatsvinden vanuit energiearme of liever nog energieneutrale uitgangspunten. Welke subsidies zijn hiertoe aanspreekbaar?
https://www.greendealscholen.nl/

Inkoopbeleid:
Extra aandacht dient gegeven te worden aan prestatieafspraken in het kader van ‘Best Value Procurement’. Welke waarborgen brengt het voorliggende IHP met zich mee voor wanneer het beslisrecht bij de schoolbesturen ligt? En wat betekent dit voor onze gemeenschap? Alsmede in het kader van kosten en investeringen. Waar is schaalvoordeel te behalen. Wie gaat welk wiel uitvinden?
https://www.pianoo.nl/praktijk-tools/methodieken/prestatie-inkoop-of-best-value-procurement

Landelijke beleidsvoornemens:
Op welke wijze wordt invulling gegeven aan de wens tot het verkleinen van de klassen in relatie tot nieuwbouw en renovatie? Idem inzake nieuwe inzichten over luchtkwaliteit en omgevingsgeluid? Bouwkundige maatregelen inzake brandpreventie en veiligheid. Zijn deze aspecten integraal opgenomen in de ramingen?

Ambitieniveau:
De uitvoeringsspanning tussen voorzieningslogica en rendemenstlogica is groot. Dat is schoolbesturen niet te verwijten. Zij hebben in de mogelijk nieuwe constructie middels ‘doordecentraliseren’ het belang er zo kostengunstig, zo knap mogelijk bij te zitten wanneer het gaat over huisvesting, de investerings- en exploitatiekosten hiermee gemoeid en sterk vergrote autonomie.
Dat brengt ons tevens bij de vraag hoe in het voorstel werd gekomen tot vierkante meterprijzen voor nieuwbouw die zich, conform de normbedragen uit publicaties van de VNG, aan de top bewegen. Hebben wij het hier over overambitieuze ramingen?

Citaat:

Naast de overheveling van het buitenonderhoud, is veel aandacht voor de mogelijkheid van doordecentralisatie, waarbij schoolbesturen van de gemeenten alsnog de volledige verantwoordelijkheid voor het vastgoed in handen krijgen. Hierbij worden de gelden voor nieuwbouw en uitbreiding door de gemeenten, na het afsluiten van een contract, voor een lange periode ‘doorgesluisd’ naar de schoolbesturen. Daarnaast wordt nu ook de mogelijkheid geopperd om op den duur de huisvestingslasten niet meer via de gemeente toe te kennen, maar te integreren in het bedrag per kind dat de schoolbesturen direct van het ministerie ontvangen (Den Besten 2016).  In die gevallen waar de verdeelde verantwoordelijkheid is opgeheven, en schoolbesturen middels doordecentralisatie de volledige verantwoordelijkheid in handen krijgen, is er wel een verandering in vastgoedstrategieën. In de twee onderzochte gevallen leidt dit tot andere vastgoedbeslissingen in de zin van een reductie van het aantal vestigingen of oppervlak, en een toename van het aantal nieuwbouwprojecten dat wordt gestart. 

€ 133 miljoen t/m 2024
Wij hebben ons verbaasd over de eenvoud waarmee college en raad debatteerden over het voorliggende raadsvoorstel. Over het feit dat kritische vragen over de financiële consequenties voor de gemeente Haarlemmermeer werden weggewuifd in een sfeer van ‘dat wij vertrouwen moeten hebben’ vergezeld met loftuitingen van portefeuillehouders en inspreker over dit plan.
Daarbij de waarschuwing van de portefeuillehouder dat niet instemmen met het raadsvoorstel zal leiden tot hogere kosten en het handhaven van een bekostigingssystematiek die schoolbesturen uitnodigt een eis voor nieuwbouw over de schutting van de gemeente te gooien (eigen vertaling). Waar wordt dat aangetoond? Daar beslissen college en raad zelf over.
Daarbij vaststellen onverkort te kiezen voor DDC, dit vast te leggen in overeenkomsten hiertoe een entiteit oprichten en contractuele verplichtingen aangaan, tegelijkertijd een ‘point of no return’ impliceert. Hierop terugkomen wordt een kostbare zaak.

Prijsniveau:
Reeds eerder in een ander dossier maakten wij melding van significante prijsstijgingen in de utiliteitsbouw. BDB Bouwkostendata maakt hier expliciet gewag van in relatie tot onderwijshuisvesting.

Citaat:

Een verdere discrepantie tussen VNG normbedragen en werkelijke bouwkosten in 2017. 

De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de budgetten voor onderwijshuisvesting. De basis voor deze budgetten vormt de normvergoeding van de VNG. Bij veel gemeenten is het inmiddels overduidelijk dat deze vergoedingen niet toereikend zijn voor het realiseren van onderwijshuisvesting.

De gemeenten bevinden zich in een spagaat tussen de beschikbare VNG-vergoeding en de wens om goede huisvesting te realiseren die voldoet aan de specifieke gestelde eisen omtrent onderwijshuisvesting, gemeentelijke klimaat- en/of duurzaamheidsdoelstellingen. Binnen de gemeenten is er regelmatig budget beschikbaar om een aantal extra doelstellingen te realiseren, maar vaak is dit slechts beperkt en onvoldoende om het gat tussen normvergoeding en werkelijke kosten te overbruggen.

De door VNG vastgesteld normvergoeding voor 2017 is met 3,56% gedaald ten opzichte van 2016. Daarentegen zijn de bouwkosten opnieuw gestegen. In de VNG normvergoeding is geen compensatie terug te vinden voor de kostenverhogingen als gevolg van wetswijzigingen van het afgelopen decennium en het wijzigende bouweconomische klimaat.  Het verschil komt al voor bij huisvesting die voldoet aan slechts het wettelijk minimum. Wanneer we extra kwaliteit willen bieden bij huisvesting, bijvoorbeeld op het gebied van multifunctionaliteit, duurzaamheid of klimaattechniek wordt het verschil nog veel groter. Bovenstaande oorzaken resulteren in een verschil tussen normvergoeding en bouwkosten van circa 48% voor het jaar 2017. Naast de daling van de normvergoeding, zien we de aanbestedingsmarkt sterk aantrekken. Dit zal de komende jaren voor exorbitante prijsstijgingen zorgen. Bij continuering van de trend van de normvergoeding zal het verschil verder oplopen.

Hoe realistisch zijn huidige ramingen? Wat wordt de lijn van schoolbesturen indien deze trend zich voortzet? Welke scenario’s voor efficiencyslagen voorziet het college, bijvoorbeeld door investeringen voor nieuwbouw uit te faseren of te concentreren op minder locaties? En hoe gedraagt dit zich met de maatschappelijke verantwoordelijkheid dorpen en kernen te voorzien van bereikbaar en toegankelijk primair onderwijs (op z’n minst).

Intenties uit het IHP:
De intentie om te komen tot goede afspraken met schoolbesturen, het gezamenlijk optrekken om kwaliteit en spreiding van onderwijshuisvesting naar een hoger niveau te tillen en hiervoor nieuwe bestuurlijke en/of financiële instrumenten in te zetten als cofinanciering en doordecentraliseren, kan onze goedkeuring wegdragen. Dat is dus niet het thema van dit betoog.

Buget- en controlerecht van de gemeenteraad:
Het thema ligt besloten in de losse eindjes, het gebrek aan steekhoudende argumentatie en concrete kengetallen, contractafspraken, financieringsverplichtingen en good governance op vragen uit de raad en hiermee de onduidelijkheid die wordt gecreëerd door het college zodat deze gemeenteraad, die nauwelijks de omvang en reikwijdte van mogelijke goedkeuring beseft (eigen waarneming), weet waarover wordt besloten in relatie tot dit uiterst belangrijke domein.
Het controle- en budgetrecht van de raad is met name rond dit raadsvoorstel van essentieel belang. Het gaat immers om een besluit dat rechtstreeks raakt aan een investeringssom van € 133 miljoen, ongeveer 30% van onze jaarlijkse begroting en iets minder dan diezelfde 30% van onze actuele schuldquote.

Gedachtenvorming:
Het bovenstaande stuk is tevens voorzien van een serie vragen. Als opmaat tot gedachtenvorming. De concrete vragen die wij stellen aan het college, volgen.

Belangrijkste bronnen:

Maatschappelijk Vastgoed in Verandering / Planbureau voor de Leefomgeving
http://www.pbl.nl/publicaties/maatschappelijk-vastgoed-in-verandering

PO Raad Bekostigingsmodel 2018
https://www.poraad.nl/nieuws-en-achtergronden/bedragen-materiele-bekostiging-2018-bekend

IHP Amersfoort, met name Delen B en C over Onderzoek Doordecentralisatie
https://praktijkvoorbeelden.vng.nl/userpages/Unthemed/DownloadDocument.aspx?id=6652

 

 

 

 

. Lid Van der VeerSTERK vooruitGisteravond bespraken wij in de Raad een voorstel van het college om een integraal huisvestingsplan voor onderwijs in Haarlemmermeer vast te stellen. Het gaat hier om een mega-investering van wel €133 miljoen euro! En een beslissing die wordt genomen tot 2024.  Een serieuze verantwoordelijkheid dus voor de gemeenteraad. Niet alleen omdat...Politieke Partij voor Constructieve Onvrede zonder Taboes - TIJD VOOR VERANDERING !